十二届州人民政府第73次常务会

学法辅导材料

《中华人民共和国土地管理法》解读

宋清洪 州自然资源规划局局长

2019年8月26日，中华人民共和国十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案（以下简称《土地管理法》），国家主席习近平签署第三十二号主席令予以公布，自2020年1月1日起施行。

一、修法背景

《土地管理法》于1986年公布施行，本次修正是继1988年第一次修正、1998年会议修订和2004年第二次修正之后的第三次修正。本法自颁布实施以来为维护土地使用秩序、保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用，但随着我国经济发展，现存部分土地制度与社会主义市场经济体制不相适应，需对相应条款进行修正完善。一是不能满足国家经济转型升级发展需要。《土地管理法》自2004年修正实施后14年未修改。十九大报告提出，深化供给侧改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势，修正《土地管理法》势必也应与时俱进地调整适应。二是农民集体土地的自由流转，农民的土地发展权被严格限制。随着近年来城镇化的高速发展，城市土地、房产等资产价格持续快速增长，农民的土地财产意识也日益增强，要求按市场机制补偿和集体土地直接入市的呼声不断高涨，因征地补偿所引发的利益纠纷和矛盾冲突也日趋激烈，不仅制约了新型城镇化建设和乡村振兴战略实施的推进，也成为了一个巨大的社会问题。三是以利用为中心的土地用途管制不利于生态环境保护。过去的立法思想中未将环境保护和生态文明纳入其中，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格保护耕地，但在计划管制和审批管理制度的背景下，以利用为中心的土地规划往往会受到地方政绩导向和利益冲动的影响而偏离本意，由此出现了违法用地、违章建设、耕地流失等一系列问题，不仅影响到经济的可持续发展，而且对生态环境的保护造成了极大的威胁。

二、修改主要内容

《土地管理法》本次修正内容共35项，涉及条文57条，主要包括以下几方面。

（一）破除集体经营性建设用地入市的法律障碍。新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

（二）改革土地征收制度。一是对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条，对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制滥用征地权。二是明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。三是改革土地征收程序。将征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

（三）完善农村宅基地制度。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。同时规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。另外，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡（镇）人民政府审批。

（四）为“多规合一”改革预留法律空间。随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

（五）将基本农田提升为永久基本农田。实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。新《土地管理法》中将“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，不是简单的文字修改，而是理念的重大转变，体现了国家对基本农田保护的重视，其地位和作用进一步凸显。这一制度的改革切实落实 “三个不得、三个禁止”规定，即不得改变土地用途，禁止擅自用于其他非农建设；不得超标准用地，禁止擅自扩大用地规模；不得改变农业设施性质，禁止擅自将农业设施用于其他经营。新《土地管理法》增加第35条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

（六）合理划分中央和地方土地审批权限。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。其中：国务院先行审批涉及永久基本农田的情形，其他的由国务院授权省级及以下政府审批（我州可审批非中心城区乡镇的一般农用地转用，包括农村集体建设用地、宅基地）；涉及征用的审批权限未变。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

（七）土地督察制度正式入法。新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。

三、我州贯彻落实情况及存在的主要问题

近年来，我州严格贯彻落实《土地管理法》规定。目前，州级国土空间规划完成“双评价”等十个专题研究和规划方案初步成果，“康—泸—新”及18个县（市）国土空间规划编制基本形成初稿，“三区三线”试划工作稳步推进；优化调整生态红线，确保全州总面积6.97万平方公里生态红线面积不减少、功能不降低、质量有保障；严格落实耕地保护目标责任制，确保全州的耕地保有量不低于122.83万亩、永久基本农田保护面积不低于98.27万亩的任务目标；“三调”工作全面完成，成果数据锁定，按照国家统一部署，目前正在开展全民所有自然资源资产调查，逐步将形成自然资源调查监测“一张底图”。

在肯定成绩的同时，我们也清醒地认识到，全州自然资源管理工作中仍然存在规划管控不力，违法批地用地现象突出，生态保护与自然资源开发利用矛盾突出，自然资源重点领域和关键环节的改革有待深化，耕地和永久基本农田的保护面临巨大压力，系统内干部业务能力和服务水平不够高，解决急难险重问题的办法措施不够强等短板和不足。下步，我们将高度重视，坚决采取有力措施，克服重重困难，全力以赴加以逐步解决。

四、《土地管理法》在我州的实施建议

（一）强化学习宣传力度。把学习宣传新《土地管理法》以及配套的《土地管理法实施条例》（2021年9月国务院修订出台）、《四川省土地管理法实施办法》（即将出台），与学习习近平总书记关于自然资源管理工作的重要论述有机结合，通过多种形式加强宣传力度，进一步增强干部学法、全民普法意识，营造全社会依法用地、节约用地、保护耕地的良好氛围。

（二）落实耕地保护党政同责制度。今年，省自然资源厅就《2021年度市（州）和省直有关部门（单位）耕地保护党政同责工作目标任务及考评细则》三次征求了意见，待省对市（州）考评细则正式发布后，我们将结合我州实际，制定州对县（市）党委政府、州级相关部门的考评细则，进一步压紧压实县级党委政府、州级相关部门在耕地保护方面的责任，从源头上防范违法违规占用耕地或擅自改变耕地用途行为，遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”。

（三）加大土地执法监察力度。加强执法体系建设，抓好动态巡查和源头管控，坚持预防为主、防惩结合。加大对自然资源违法行为的查处和曝光力度，重点加强对新增建设用地批后使用的监督检查。严格落实信访责任制，切实维护群众的合法权益和社会的和谐稳定。

（四）在深化改革中统筹推进新法实施。在生态文明建设、乡村振兴等国家重大战略中，统筹用好用足新《土地管理法》及各项法规制度，加强执法、严格督察，坚持用最严格的法治保护土地资源，为实现经济社会可持续发展提供保障。