《中华人民共和国企业国有资产法》要解

——助推我州国有企业实现高质量发展

甘孜州国有资产监督管理委员会 南宏

《企业国有资产法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日通过，自2009年5月1日起施行。

一、立法背景和意义

（一）立法背景

背景一：巨大的国有资产为立法奠定了现实基础

改革开放以来我国国有经济和国有资本的飞速发展，我国聚集了巨大的国有资产，2007年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业总资产和净资产有35.5万亿元、14.8万亿元，如何保护好发展好这笔财富，是立法的现实基础。

背景二：国资企业改革发展为立法奠定了实践基础

2003年3月，根据党的十六大精神和十届全国人大一次会议通过的政府机构改革方案，国务院成立了国有资产监督管理委员会，第一次在政府机构设置上实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，组建了代表国有资产出资人履行出资人职责的专门机构。随着国资委系统和广大国有企业国有资产管理新体制的建立和完善，加快国有企业改革发展过程中，积累了许多有效措施和成功经验，国有企业效益大幅提升，国有经济发展壮大，新的国有资产监管体制逐步形成，为国有资产立法奠定了必要的实践基础。

背景三：《中华人民共和国物权法》的出台为立法奠定了舆论基础

2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式实施后，厘清了国有财产、集体财产和私人财产的界限，一方面可以防止国有资产的流失，另一方面也可以防止私有财产受到侵犯，因此，社会各界要求加快《企业国有资产法》立法步伐的呼声越来越高，特别是许多全国人大代表提出，要与《中华人民共和国物权法》相适应，充分运用法律手段保护国有资产权益、维护国有资产安全、防止国有资产流失、促进国有经济巩固和发展，《企业国有资产法》立法因此更加紧迫。

（二）重大意义

实践证明《企业国有资产法》颁布实施对于维护国有资产权益，防止国有资产流失，巩固和发展国有经济，加快转变经济增长方式，推动社会主义市场经济建设，促进国有资产快速增长发挥了积极作用，到2018年末，全国国有及国有控股非金融类企业总资产和净资产达到178.75万亿元、63.10万亿元，较2007年末分别增长4.04倍、3.26倍。

二、主要内容

《中华人民共和国企业国有资产法》共九章七十七条，分别就履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项(一般规定、企业改制、与关联方的交易、资产评估、国有资产转让)、国有资本经营预算、国有资产监督、法律责任等问题进行了明确规定。

（一）明确国有资产范围

《企业国有资产法》第二条规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。根据国有资产法律定义的内涵和外延，企业国有资产不仅包括物权、股权、知识产权，也包括债权；既包括资产，也包括由出资而形成的各种权益；既包括现有权益，也包括未来应当实现的各种权益。

（二）明确国有资产的归属和权利行使主体

我国国有资产分布极为广泛，国家出资企业的规模大小差异很大，全部由国务院履行出资人职责难以做到。因此，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的分级管理体制，并进行适当分工，即关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责;其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

（三）明确关系国有资产出资人权益的重大事项及决策程序

《企业国有资产法》第三十条至第三十四条规定，关系国有资产出资人权益的重大事项包括国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等。国有独资企业、国有独资公司的这些重大事项都必须由履行出资人职责的机构决定。其他事项，国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。国有资本控股公司、国有资本参股公司的重大事项由股东会、股东大会决定。重要的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司在进行重大事项的决定时，除了上述规定，还要求报请本级人民政府批准。

（四）国有资本经营预算

《企业国有资产法》规定国有资本预算收入的范围:国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、国家出资企业取得的清算收入、其他国有资本收入。国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。我州2018年出台了《甘孜州州级国有资本经营预算管理办法》,办法规定财政部门主要负责编制预（决）算草案、调整方案，向监管部门批复预（决）算；履行出资人职责部门的主要负责提出州级国有资本经营预算支出方向和重点建议，监管企业预（决）算建议草案、调整建议方案，组织本部门负责监管企业预算执行。预算收入主要由州属国有独资企业按照规定应当上缴利润；州属国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入组成。预算支出主要用于州级国有企业改革成本支出、州级国有企业资本金注入、州级国有企业政策性补贴。

（五）明确国有资产转让基本原则和程序

《企业国有资产法》第五十四条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。《企业国有资产法》第五十三条、五十四条规定，国有资产转让决定权在履行出资人职责的机构手中，因转让企业国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准，国有资产的转让一般在产权交易场所公开进行。

2018年省国资委出台了《四川省企业国有资产交易监督管理办法》，对国有企业产权交易行为进行了细化，主要包括:企业增资、资产转让、企业资产出租、企业资产合作等产权交易行为。产权转让原则上通过产权交易机构公开进行。涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式。

（六）明确企业负责人的任免

《企业国有资产法》第二十二条规定，履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：1.任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员。2。任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事。3.向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。重要国家出资企业的管理者是由党委和政府直接选择和任免的。《企业国有资产法》第二十九条将这一现实用法律形式予以了肯定，即国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员，国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事。

（七）明确国有资产监督体系

《企业国有资产法》第六十三条、第六十四条、第六十五条、第六十六条及第六十七条，设立了两大法律监督体系，包括国有资产管理监督体系和国有企业经营监督体系，具体包括权力监督、行政监督、审计监督、社会公众监督以及出资人对企业的监督。

三、问题和建议

《企业国有资产法》自2009年实施以来，我州结合《企业国有资产法》相继制定和完善了考核、分配、投资、产权交易等方面配套制度，提高了我州国有企业依法治企的能力，但与央企、省属企业在依法管理和决策方面还存在一定差距，为进一步强化国有企业法律风险防控意识，提高依法规范经营，维护企业合法权益，提出以下建议：

（一）存在的问题

一是企业规范管理与央企、省属企业相比存在差距，企业负责人对《企业国有资产法》的学习理解不够深入，法治意识不够，依法治企业的水平有待提高。

二是企业在签订经济合同、对外经济合作、资源开发等经营活动时，缺乏专业的法务工作人员，企业在法律风险防范和控制方面能力不强。

三是按照省、州深化“放管服”改革的决策部署，以及以管资本为主的职能转变要求，需要进一步明确出资人监管职责边界，完善出资人权力清单和责任清单。

（二）建议

1.加强《企业国有资产法》学习贯彻。立足于企业改革与发展的实际，进一步做好《企业国有资产法》的学习和宣传工作。将《企业国有资产法》列为企业“七五”普法的重点学习内容，企业领导人要带头组织专题学习，通过专题辅导解读等方式，深入宣传《企业国有资产法》的实质内容。在学习过程中，结合各企业经营管理实际情况，坚持依法治企，探索以法律方式解决企业改革发展中面临的问题。

2.建立完善企业法律风险的预防机制。通过与职能部门合作、市场化选聘和内部培养等众多方式解决现阶段企业法务人员不足的问题。根据我州国有企业实际，建立法律纠纷案件处理工作制度，加大监管企业法律风险事后补救力度，坚持依法处理法律纠纷案件，最大限度地避免和挽回经济损失，保障国有资产安全。加强对法律纠纷案件的管理，定期对企业发生的法律纠纷案件情况进行统计，对其发案原因、发案趋势、处理结果进行综合分析和评估，及时总结经验教训，建立健全有关规章制度，提高企业防范法律风险的能力和水平。

3.进一步完善国有企业权力清单制度。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，进一步完善国资委权力清单和责任清单制度。按照深化国资国企改革的要求，进一步简政放权，建立州国资委履职清单、责任清单和负面清单，优化办事程序，公开权力运行流程，既要提高国有资产监管效率和服务水平，又要切实保障国有企业依法经营管理国有资产的自主权。