州财政局 文建国

一、总体概述

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》，新《预算法》自2015年1月1 日起施行。《预算法》素有“亚宪法”“经济宪法”之称，其修订历程长达十年，经过全国人大的四次审议才通过，修订后共11章101条。

二、新预算法的主要内容

新《预算法》共有11章101条，主要内容是：

第一章总则。共19条（第1条至第19条），主要对立法目的、适用范围、预算体系、预算原则、预算审批、财政转移支付等作出了规定。

第二章预算管理职权。共7条（第20条至第26条），主要对各级人民代表大会、人大常委会、政府、财政部门、行业部门在预决算的编制、审批、调整、执行、监督等方面的管理职权作出了规定。

第三章预算收支范围。共4条（第27条至第30条），主要对一般公共预算收支范围进行了规定，把政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围以及中央预算与地方预算的划分、上解、税收返还、转移支付的具体办法授权于国务院。

第四章预算编制。共12条（第31条至第42条），主要对各级政府预算、部门收支预算的编制原则、编制要求、科目分类，国债和地方债的举借、审批、用途、偿还、担保、监督，一般转移支付和专项转移支付，预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、结转资金、结余资金的设置和管理等作出规定。

第五章预算审查和批准。共10条（第43条至第52条），主要对中央和地方预算的审查和批准机构、预算草案报送时间、预算草案的具体内容进行了规定，规定了各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况报告的重点审查内容，还规定了经人代会批准后的预算批复、转移支付下达的时效。

第六章预算执行。共14条（第53条至第66条），主要对预算执行主体，预算收入管理，预算支出管理，国库的设立、管理，预备费、预算周转金和预算稳定调节基金的使用等作出了规定。

第七章预算调整。共7条（第67条至第73条），主要对应当进行预算调整的情形、调整方案的内容、调整的时效和审批等作出了规定。

第八章决算。共9条（第74条至第82条），主要对决算草案的编制主体、编制要求、报送时限、审查机构、审查重点和批复等作出了规定。

第九章监督。共9条（第83条至第91条），主要对各级人民代表大会及其常务委员会、财政部门、审计部门、政府部门对财政预算、决算的监督职责进行了规定。

第十章法律责任。共5条（第92条至第96条），主要对违反本法的行政责任、行政处分、法律处分、刑事责任的适用情形进行了规定。

第十一章附则。共5条（第97条至第101条），主要是提出了按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的要求，并对民族区域自治和预算审查监督以及本法执行时间进行了规定。

三、新预算法的主要亮点和特点

（一）立法宗旨发生巨大变化，实现“三个转变”

立法基点上原法强调预算分配和监督职能，新法强调为了“规范政府收支行为”。实现从“管理法”向“控权法”，从“政府管理法”向“管理政府法”，从“政府管好钱袋子”向“管好政府的钱袋子”三个转变。各级政府从过去管理监督的主体，转变为被管理、被监督的对象。

（二）政府全部收支纳入预算，实行全口径预算管理

新法将近几年推行的全口径预算管理以法律形式予以明确，明确了“四本预算”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的概念、涵盖的内容、编制原则、功能定位等。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

（三）严格政府债务管理，防范控制债务风险

新法按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，为地方政府债务管理套上预算监管的紧箍咒，从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，只有经国务院批准的省一级政府才可以举债。二是限制规模，省级政府只能在国务院下达的限额内举债。三是限制用途，举债的原因必须是预算中必需的建设投资的部分资金，举借的债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。四是限制方式，举借债务只能通过发行地方政府债券的方式，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。五是控制风险，国务院建立了地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及严格的责任追究制度。明确了地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制。对违法举借债务或为他人债务提供担保的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。同时，对政府债务风险预警地区以棚户区改造和异地扶贫搬迁名义变相举债搞其他项目建设等违法违规活动中涉及的机构和人员，将依法依规予以从严从重处理。

（四）透明预算首次入法，从源头预防和治理腐败

新法首次对预算公开透明做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。“两个20日”的规定：一是经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开；二是经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开。

（五）规范转移支付制度，减少“跑部钱进”，推进基本公共服务均等化

新法强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、促进基本公共服务均等化、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。同时，重点规范了专项转移支付，强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现象。目前，中央、省不断健全和完善转移支付分配办法，主要以规划分配法和因素法为主。新法明确规定，本级预算安排的资金，应当在人大批复预算后，一般性转移支付在30日内下达，专项转移支付在60日内下达。收到上级转移支付后，对已明确具体补助对象及补助金额的应在7个工作日内下达，其余的应在30日内下达。

（六）勤俭节约绩效管理入法，实行违纪铁腕追责

新法第12条确定了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、收支平衡”的原则，第92、93、94、95条集中详细规定了违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所等问题的法律责任。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除等处分，构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

四、我州在贯彻落实中存在的主要问题及对策建议

一是对预算的刚性和约束性认识不足。《预算法》第13条规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。在实际工作中，部分单位预算约束意识较差，在年度预算执行中，甚至是在预算年度刚刚开始之时，就提出新的支出需求，随意要求追加或调整预算，无视预算的刚性和约束性。另外，有的地方和部门违规使用财政资金、虚报冒领骗取财政资金等违反财经纪律的问题屡禁不止。

二是预算编制的科学性和细化程度不够。新法要求报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化，部分县的财政预算，编制内容过粗，上报人大批准的预算草案过于笼统，预算安排没有细化到预算单位和具体项目上，代编预算规模过大，存在边执行边细化等现象。一些部门只重视争取项目资金的额度大小，没有将部门项目支出预算同实际工作需求很好地结合，导致部门预算不够科学精准，存在“钱等事”和“事等钱”的矛盾并存。

三是财政支出进度滞后。长期以来，我州财政支出进度缓慢的问题十分突出，2018年全州一般公共预算支出420.57亿元中，按权责发生制列报的支出就达68.31亿元，这部分资金只是在财政账面列支，没有落实到具体项目上，钱并没有实际支出。从去年开始，财政支出进度考核指标作为国务院对地方督查激励的一项重要指标，实行按月考核。今年以来，我州支出进度排名全省垫底，将直接影响到国务院对四川省的考核，形势十分严峻。支出进度差的主要原因是项目推进缓慢，大量的财政资金无法形成支出，同时也存在部分专项资金分配下达超出规定时限的问题。

四是绩效管理水平有待提升。目前，各级各部门对预算绩效管理概念模糊，绩效管理的理念和思维较为缺失，“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的意识尚未根本改变，缺乏政府花钱必须讲求绩效的行动自觉。工作推进滞后，绩效目标设置不科学，管理不精细，绩效结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。各部门是预算绩效管理的责任主体，目前部门还存在等待观望、被动应付甚至推诿逃避等现象。

针对以上问题，结合我州实际，提出如下建议：

一是继续加大预算法学习宣传力度。强化依法行政、依法理财的责任意识，牢固树立各级财政、财务干部的法治思维，提高运用法治方式去解决财政、财务管理和深化改革中各种问题的能力。营造良好的学法用法氛围，让各级各部门主动按照《预算法》的规定规范理财行为、约束行政权力。

二是不断提升预算编制的科学性、规范性。指导州级部门和县（市）和推进预算科学精准编制，实行中期财政规划管理，编制三年滚动规划，增强预算的前瞻性和可持续性。特别要强化项目支出预算管理，各部门要结合部门职能职责认真组织编制，把握轻重缓急合理编制项目支出预算，从严控制非急需、非刚性支出。

三是切实加快资金分配下达进度和支出进度。各级各部门要树立“超时就是违法”的理念，对上级下达的转移支付资金和本级安排的项目资金，严格在规定时间内分配下达，项目主管部门应做好项目前期各项准备工作，及时提出资金分配使用方案，确保财政资金第一时间到位。同时，各级各部门要采取有力措施切实加快项目推进，特别是涉及脱贫攻坚等民生领域、重大基础设施建设等方面的进度，财政部门要继续加大项目支出进度考核力度。

四是全面实施预算绩效管理。按照党的十九大关于“全面实施绩效管理”战略部署和中央、省《关于全面实施预算绩效管理意见》的工作要求和目标任务，我州在中央提出用3-5年时间、省上提出用3年时间的要求上，我们力争用2年时间，从加强顶层设计、健全管理环节、拓展管理内容、优化组织方式、强化管理保障和落实结果应用六方面深入推进预算绩效管理，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，初步实现预算和绩效管理一体化。在此基础上，再用3年时间继续加大力度深化改革，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为民族地区经济社会发展提供有力保障。