州民政局 多吉

一、《行政区域界线管理条例》的立法背景与意义

行政区域界线是指国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。它是国家依法实施分级行政管理的重要依据，在国家政治、经济、生活中有其独特的政治意义、历史意义、文化意义。中华人民共和国成立以来我国行政区域界线管理工作经历了三个发展阶段：一是调处边界争议阶段。建国初至1996年，通过民政等部门调解和各级人民政府的决定，解决了一批边界争议，划定了部分行政区域界线。二是全面勘定界线阶段。1996年至2002年，全国省、县两级陆地行政区域界线全部勘定（我州涉及的省界、县界、乡界同步全部勘定），第一次用法律的形式将行政区域界线固定下来，基本解决了因行政区域界线不清引发边界纠纷这一长期困扰各级政府的问题。三是依法治界阶段。为了巩固行政区域界线勘定成果，加强行政区域界线管理，维护行政区域界线附近城区稳定，国务院组织制定并于2002年5月13日以中华人民共和国国务院令(第352号)公布《行政区域界线管理条例》，自2002年7月1日开始施行。《行政区域界线管理条例》的颁布实施，标志着我国行政区域界线管理工作进入依法治界新阶段，标志着行政区域界线管理工作走上法制化、科学化、规范化管理轨道。

二、《行政区域界线管理条例》的主要内容解析

《行政区域界线管理条例》共二十条。主要内容包括：界线管理部门、界线法定性、界线联检规定、法律责任四部分内容。条例明确规定，国务院民政部门负责全国行政区域界线管理工作；县级以上地方各级人民政府民政部门负责本行政区域界线管理工作。地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定，维护行政区域界线的严肃性、稳定性；任何组织或者个人不得擅自变更行政区域界线。任何组织或个人不得擅自移动或者损坏界桩；因建设、开发等原因需要移动或者增设界桩的，行政区域界线毗邻的各有关人民政府应当协商一致，共同测绘，增补档案资料，并报该行政区域界线的批准机关备案。行政区域界线毗邻的任何一方不得擅自改变作为行政区域界线标志的河流、沟渠、道路等线状地物；行政区域界线协议书中明确规定作为指示行政区域界线走向的其他标志物，应当维持原貌。任何涉及行政区域界线的地图，其行政区域界线画法一律以行政区域界线详图为准绘制。同时规定，行政区域界线毗邻的县级以上地方各级人民政府应当建立行政区域界线联合检查制度，每5年联合检查一次。遇有影响行政区域界线实地走向的自然灾害、河流改道、道路变化等特殊情况，由行政区域界线毗邻的各有关人民政府共同对行政区域界线的特定地段随时安排联合检查。联合检查的结果，由参加检查的各地方人民政府共同报送该行政区域界线的批准机关备案。条例还规定了违反有关规定的法律责任和处罚办法。　　　

三、我州贯彻实施《行政区域界线管理条例》的重要性

我州涉及川藏、川青、川滇3条省界18段县界，省界线长达1837公里；涉及甘阿、甘雅、甘凉3条省内市（州）界21段县界，界线长达1538.34公里；州内县界32条，长3738.3公里；乡（镇）界线634条，长13291.58公里。我州是四川省面积最大、辖县最多、涉及各级行政区划界线最长、界桩（碑）最多的市州。由于行政区域界线界多线长，构成比较复杂，勘界前长期粗放管理，历史遗留问题多，虽然经过艰苦细致的勘界工作，很多地段的边界纠纷得到了调处和裁决，但随着虫草、松茸等自然资源价格上扬，加之一些地段因资源开发引发利益争夺，一部分边界毗邻地区的群众为争夺资源，不顾行政区域边界线已经法定的实事，想方设法翻旧账，我州边界地区资源利用纠纷和矛盾隐患仍较突出，也是全省界线管理历史遗留问题最多，边界地区资源利用矛盾纠纷最多、稳定隐患最多的地区之一。

由于一些地方行政区域界线管理的政策法规宣传不深入，部分干部群众对法定界线认识不到位，依法治界的观念淡薄，对“维护行政区域界线的严肃性、稳定性”认识严重不足，在处理边界纠纷过程中提出“变更行政区域界线”的处理意见，糊里糊涂地帮群众“争地界”，很容易误导群众和激发矛盾。因此，我州必须加大《行政区域界线管理条例》宣传力度，提高干部群众依法治界意识。要重点宣讲第二条第二款“地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书的各项规定，维护行政区域界线的严肃性、稳定性。任何组织或者个人不得擅自变更行政区域界线”，让广大干部群众充分认识法定界线的“严肃性、稳定性”；要着重宣讲第十六条相关条款，让干部群众充分认识到“不履行行政区域界线批准文件和行政区域界线协议书规定的义务，或者不执行行政区域界线的批准机关的决定”是违法犯罪行为，是可能构成“滥用职权罪、玩忽职守罪”的，是要受法律制裁的。

四、我州加强行政区域界线管理的对策建议

针对我州行政区域界线管理现状及依法治界中的突出问题，现就加强行政区域界线管理提出以下三点建议：

（一）加强依法治界，切实巩固勘界成果。

首先，必须坚决维护法定界线的严肃性。勘定界线属法定界线，必须坚决维护，不能有丝毫动摇。在界线管理过程中，必须按照《行政区域界线管理条例》规定不折不扣地执行边界线勘定文件和双方政府签订的协议书，依法维护勘界成果。

第二，加强依法治界宣传教育工作。以深入开展平安边界创建活动为契机，加大《行政区域界线管理条例》和有关政策法规的宣传力度，切实增强群众法制观念，教育基层干部群众维护法定区域界线权威，自觉遵守行政区域界线管理规定。

第三，全面落实界线联合检查工作制度。界线联合检查是《行政区域界线管理条例》规定的界线管理的一项重要制度。要按照有关规定，认真组织开展界线联合检查，加强对界桩的管理和维护，组织好界线其他标志物及与界线有关的地物地貌变化情况的修测工作，消除因边界线走向不明可能引发的纠纷和争议隐患。

（二）加强资源管理，妥善处理边界纠纷。

第一，要正确认识边界纠纷的性质。边界纠纷是指地方各级人民政府以及自然人、法人或其他组织对行政区域界线实地位置或者跨界资源管理使用的范围与权属认定不一致引发的与行政区域界线有关的争议。边界纠纷分边界争议和边界资源纠纷两类。这两者的区别是：１.争议主体不同。边界争议主体是毗邻的地方人民政府，边界资源纠纷主体是自然人、法人或其他组织；２.争议客体不同。边界争议客体是争议区的行政区域界线走向，边界资源纠纷客体是资源管理使用的范围与权属；３.主管部门和适用法律不同。边界争议主管部门是民政部门，适用《行政区域界线管理条例》等有关法规，边界资源纠纷主管部门是有关资源行政主管部门，适用有关资源管理的法律法规；４.处理结果不同。边界争议处理结果是划定或认定争议区行政区域界线，边界资源纠纷处理结果是明确资源管理使用的范围与权属。

我州行政区域界线全面勘定后，所涉及的省界、县界及乡（镇）界线走向清晰，界桩及界线实地标志物清晰可辨，未出现过因界线走向不明确而引发的边界争议。

但据统计，自2002年《行政区域界线管理条例》颁布实施以来，我州相关边界地区发生矛盾纠纷多达20余起，纠纷地段涵盖了省界、县界、县内乡界，如：四川乡城县白依乡与云南香格里拉东旺乡草场资源利用纠纷、甘孜州炉霍县宗麦乡与阿坝州壤塘县宗科乡边界资源利用纠纷、德格县错阿乡与甘孜县来马乡边界地区项目建设资源纠纷、炉霍县更知乡与旦都乡乡界资源利用纠纷等等。从纠纷性质上分析，这些纠纷均属于边界资源纠纷，其中虫草资源采挖引发纠纷10余起，草场放牧引发纠纷10起，争夺林权引发纠纷2起，跨越省界居住和放牧引发纠纷1起，边界资源开发引发纠纷2起。

第二，要依法加强边界地区资源管理。按照有利于群众安定团结，有利于社会和谐稳定，有利于行政区域界线管理，有利于自然资源保护、开发和利用的原则，建立合理规范的资源开发利用秩序是解决边界纠纷的重要前提和保障。州人民政府颁布的《甘孜藏族自治州冬虫夏草采集管理暂行办法》，规范了冬虫夏草采集秩序，建立起边界地区资源保护和开发利用的协作共赢机制，确保合理、有偿、有序地开发利用边界地区的资源，实现了边界地区经济谐调发展，为加强边界地区资源管理提供了参考和蓝本。建议自然资源、水利、农牧、林草等资源管理主管部门参照制定相应的资源管理办法，建立边界地区资源保护和开发利用的协作共赢机制，有效预防和及时依法调处边界地区资源管理使用方面的纠纷。

（三）进一步建立健全维护边界地区稳定的长效机制。

边界线管理工作是一项长期的经常性工作，应在贯彻执行《行政区域界线管理条例》基础上，深入开展平安边界建设，进一步健全维护边界地区稳定的长效工作机制。边界毗邻地方人民政府及有关部门应通过建立联席会议制度，共同研究和谐平安边界建设的重大事项，定期召开会议或相互走访，加强沟通，加深理解，互通情况，增强团结，促进合作，完善边界治安稳定形势联合预警、矛盾纠纷联合排查调处、治安问题联合巡逻防范、群体性事件联合预防处置等协作机制和信息资源共享机制，妥善处理群体性纠纷事件。边界地区县、乡、村要签订边界地区综治协作和治安联防协议书或友好公约，共建睦邻友好和谐平安边界，通过扎实有效的工作，把边界地区的矛盾解决在基层、解决在萌芽状态，实现边界地区长期和谐稳定。