州交通运输局 王强

《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)经1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第26次会议审议通过。1998年1月1日施行，1999至2017年先后进行了5次修正，现行版本是2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订版本。

一、立法背景

公路是国民经济的重要基础设施，与航空、铁路和水路等其他主要运输方式相比，公路运输能够直接提供“门到门”的运输服务，因而显得更为方便，在各种运输方式中始终占有不可替代的重要位置。到1996年底，全国所有的县、98%的乡（镇）和80%的行政村都通有公路，总里程已达118万公里。但是，公路事业在迅速发展的同时，也存在一些突出问题，主要是：公路建设资金缺口大，公路的里程少、技术等级低、路况差；东西部的公路建设发展不平衡；还存在“乱收费、乱罚款、乱设站”的问题，影响公路的畅通；破坏、占用公路和公路附属设施，使公路效能得不到正常发挥等。因此，制定《公路法》，规范公路建设、公路养护、公路保护以及对经营性公路的管理，促进公路事业的健康发展，是十分必要的。

二、主要内容

《公路法》共九章八十七条。重点对公路规划、公路建设、公路养护、路政管理、收费公路、监督检查、法律责任等方面做出规定。

（一）公路的等级划分。

《公路法》第六条明确了公路的两种分类方法。 一是按行政等级分。公路的行政等级由公路在公路网中的地位决定，共四类，分别是国道、省道、县道和乡道。二是按技术等级分。公路的技术等级由公路的使用任务、功能和适应的交通量决定，共五类，分别是高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。

1.国道、省道、县道和乡道的区别。

国道是指具有全国性政治、经济意义的主要干线公路，包括重要的国际公路，国防公路，连接首都与各省、自治区、直辖市首府的公路，连接各大经济中心、港站枢纽、商品生产基地和战略要地的公路。在中国国道采用数字编号，分为四种编号方式，一类是放射状的，这些公路排序都是“1”字开头；第二类是南北向的，以“2”字开头；第三类是东西向的，以“3”字开头，第四类是“五纵七横”主干线，以“0”字开头。省道又称省级干线公路。在省公路网中，具有全省性的政治、经济、国防意义，并经省、市、自治区统一规划确定为省级干线公路。由全省（自治区、直辖市）公路主管部门负责修建、养护和管理。国道中跨省的高速公路由交通部批准的专门机构负责修建、养护和管理。省道的编号，以省级行政区域为范围编制。省道放射线的编号，由省道标识符“S”、放射线标识“1”和两位数字顺序号组成，如S120；北南纵线的编号，由省道标识符“S”、北南纵线标识“2”（偶数）和两位数字顺序号组成；省道东西横线的编号，由省道标识符“S”、东西横线标识“3”（奇数）和两位数字顺序号组成。县道是指具有全县（县级市）政治、经济意义，连接县城和县内主要乡（镇）、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间公路。县道由县、市公路主管部门负责修建、养护和管理。乡道是指主要为乡（镇）村经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道以上公路的乡与乡之间及乡与外部联络的公路。乡道由人民政府负责修建、养护和管理。县乡道路各地差异比较大，但大方向跟上述表示方式一样。

2.高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路的区别。

（1）高速公路能适应年平均昼夜汽车交通量25000辆以上。具有特别重要的政治、经济意义，专供汽车分道高速、连续行驶，全部设置立体交叉和控制出入，并以长途运输为主的公路。

（2）一级公路能够适应年平均昼夜汽车交通量5000～25000辆，连接重要政治、经济中心，通往重要工矿区、可供汽车分道快速行驶、部分控制出入和部分设置立体交叉的公路。

（3）二级公路能适应按各种车辆折算成中型载重汽车的年平均昼夜交通量2000～5000辆，连接政治、经济中心或大型工矿区以及运输繁重的城郊公路。

（4）三级公路能适应按各种车辆折算成中型载重汽车的年平均昼夜交通量2000辆以下，沟通县与县或县与城市的一般干线公路。

（5）四级公路能适应按各种车辆折算成中型载重汽车的年平均昼夜交通量200辆以下，沟通县与乡、镇之间的支线公路。

（二）公路建设相关规定。

公路属资金密集型产业。长期以来，由于计划经济体制下形成的公路资金来源完全依靠政府，投资主体单一，国家有限的财力远远不能满足公路建设需要的状况，致使国民经济对公路快速增长的需求与公路发展相对滞后这一矛盾日益突出。为了提高对公路建设的资金投入，扩大资金来源，鼓励公路投资主体多元化，使公路发展适应市场经济发展的要求，《公路法》第二十一条规定了公路建设资金的来源：“（一）各级人民政府的财政拨款；（二）国内外经济组织和个人投资；（三）依法向国内外金融组织或者外国政府贷款；（四）依法发行股票、公司债券筹集的资金；（五）依法出让已建成公路的经营权的收入；（六）法律或国务院允许的其他资金来源。”

（三）公路保护相关规定。

一是公路受国家保护。《公路法》第七条规定“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。”二是治理公路“三乱”。 在公路上乱设卡、乱收费和乱罚款统称公路“三乱”。《公路法》第九条规定“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆”。

（四）路政管理相关规定。

一是公路建筑控制区管理。公路的建筑控制区简称建控区，《公路法》第五十六条、《公路管理条例》第三十一条规定，公路两侧建筑控制区范围是以建筑物与公路边缘（用地范围）的间距为：国道不少于20米、省道不少于15米、县道不少于10米、乡道不少于5米。设置公路建控区的目的有5个：为公路今后上升等级和拓宽预留土地；防止公路街道化;避免沿线近距离建设施工对公路造成影响；控制公路沿线建筑，使汽车驾驶人有足够的行车视野，确保行车安全；减少车辆噪声和尾气等对沿线居民的影响。由于受地理环境和历史原因影响，我州建控区管理难度较大，一是客观上受高山峡谷地形影响，公路沿线可用土地本身就比较少；二是公路通过的城镇地带原有建筑几乎都未遵守建控区的相关规定，导致很多城镇建筑几乎就在公路两旁；三是公路沿线规划和新建村镇、开发区管理。根据《公路法》第十八条规定“规划和新建村镇、开发区应当与公路保持规定距离，并避免在公路两侧对应进行”，但实际我州部分县市在进行城镇规划时更多考虑的是经济效益，很少考虑道路安全和居民安全，很多还是规划在公路两侧。

二是涉路施工许可。《公路法》第四十四、四十五条规定“因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者使公路改线的，跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施的，以及在公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的，应当事先经有关交通主管部门同意，对公路造成损坏的，应当按照损坏程度给予补偿”。

三是超限运输管理。《公路法》第五十条规定“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施；运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。运输单位不能按照前款规定采取防护措施的，由交通主管部门帮助其采取防护措施，所需费用由运输单位承担”。
（备注：2017年12月至2018年9月30我局路政管理部门共办理超限许可652件；2017年至今共办理涉路施工许可29件。）

三、问题及建议

《公路法》颁布实施以来，我州公路交通发展得到了有效提升，截至去年底，全州农村公路里程达3.2万余公里，乡镇、建制村通达率均达100%，通畅率分别为94.2%、87.2%，农村客运覆盖率70%。纵向比，我州交通条件发生了翻天覆地的变化，但横向比，仍然是全省最落后的市州之一，相对滞后的公路交通设施仍然是制约我州发展的最大“瓶颈”，仍然是我州同步全面建成小康社会的最大“短板”。主要问题：一是综合运输体系尚未形成。高速建设严重不足，高等级公路在全省末位，农村道路建设差距较大。二是交通发展要素制约较为突出。受气候条件恶劣、运输成本高等因素影响，全州交通基础设施建设成本高、施工期短、施工环境异常艰苦；加之州县两级财力拮据，属典型的“吃饭财政”，交通建设资金配套难、融资难等问题极为突出。针对存在的问题，提出以下建议意见:

（一）坚持规划引领，及时分析《公路法》实施过程中发现的各类问题、暴露的短板，确保以更加系统、开放、超前的思维进一步完善交通发展规划。

（二）以实施“第四轮”甘推为契机，加快构建综合交通运输体系。一是构建综合交通枢纽体系。围绕建立州内州外互联互通、枢纽节点功能完善、运输服务一体高效的综合交通枢纽体系，加快“四纵四横”公路网建设，提高等级公路占比。二是实现“四好农村路”全面推动发展。加快推进农村公路建设。力争2018年底前，全州19个未通油路的乡镇全部通油路，344个未通硬化路的村全部通硬化路。

（三）推动交通建设投融资体系基本建立。运用市场的机制办法来解决资金问题，在实践中逐步建立我州交通投融资体系，既能把上面的钱拿下来，又能把外地的钱引进来，更能把州内的钱调动起来，最终用于全州交通建设大发展。